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徐忠談金融監(jiān)管體制改革之三：中央銀行的角色和責(zé)任
中央銀行行使最后貸款人職能開展危機(jī)救助需要金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合;如果不參與事前事中監(jiān)管，且監(jiān)管信息無法有效共享，中央銀行難以做出準(zhǔn)確的救助決定，降低救助的效率，存在嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。
徐忠
各位嘉賓：
大家上午好，非常榮幸參加上海陸家嘴論壇。這個(gè)部分的主題是金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)與平衡。國際金融危機(jī)以來，金融監(jiān)管政策一直是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
從國外看，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在對(duì)危機(jī)教訓(xùn)深入反思的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)金融監(jiān)管改革，核心是提高金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大金融監(jiān)管范圍，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管力度。如美國的《多德弗蘭克法案》、英國的《2012年金融服務(wù)法案》、歐盟的《金融工具市場指令》(MiFID II)等。但相關(guān)政策在提升金融體系穩(wěn)健性的同時(shí)，也因監(jiān)管強(qiáng)化阻礙了金融發(fā)展和金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)而招致批評(píng)和反彈。今年6月，美國眾議院通過了大幅反轉(zhuǎn)《多德弗蘭克法案》的CHOICE法案，同時(shí)美財(cái)政部出臺(tái)首份金融監(jiān)管核心原則報(bào)告，呼吁放松銀行監(jiān)管要求。
從國內(nèi)看，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，從錢荒到互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)、從股災(zāi)到債市風(fēng)暴，局部金融風(fēng)險(xiǎn)頻繁爆發(fā)，不斷暴露我國金融監(jiān)管的深層次缺陷，這是“十三五”規(guī)劃提出“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架”的重要背景。
今天我想借這個(gè)機(jī)會(huì)，試圖在梳理金融監(jiān)管發(fā)展沿革的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)金融理論的角度探討有效金融監(jiān)管體系的框架，供大家參考。
金融監(jiān)管是伴隨著金融市場發(fā)展而不斷發(fā)展演進(jìn)的。早期的金融監(jiān)管是市場自發(fā)實(shí)現(xiàn)的。比如，1792年華爾街的“梧桐樹協(xié)議”開啟了美國證券行業(yè)的自律管理。1907年私人銀行家摩根出面組織私人銀行共同應(yīng)對(duì)金融恐慌，最終促成了美聯(lián)儲(chǔ)的誕生。英國央行英格蘭銀行誕生之初也是一家私人銀行。而隨著金融危機(jī)的頻度和烈度不斷提升，尤其是“大蕭條”之后，人們意識(shí)到金融危機(jī)所產(chǎn)生的巨大外部性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，僅僅依靠市場自律無法彌補(bǔ)市場失靈、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。理論上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們從權(quán)衡監(jiān)管收益和成本的角度肯定了公共部門參與金融監(jiān)管的重要性。實(shí)踐中，出于降低危機(jī)外部性的考量，中央銀行衍生出“最后貸款人”的職能，從而對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管從私人部門市場自律向公共部門監(jiān)管的過渡。
二戰(zhàn)后，隨著凱恩斯政府干預(yù)主義的盛行，金融監(jiān)管以“重度監(jiān)管、安全優(yōu)先”為導(dǎo)向，普遍實(shí)行嚴(yán)格的金融管制，由此造成嚴(yán)重的金融抑制而效率損失。隨著凱恩斯主義在70年代遭到“滯漲”的阻擊，金融監(jiān)管理論開始反思金融管制的局限性，提出了管制供求失衡、尋租、監(jiān)管俘獲等監(jiān)管失靈的理論解釋。西方發(fā)達(dá)國家此后紛紛放松對(duì)金融業(yè)的嚴(yán)格管制，開始轉(zhuǎn)向“輕度監(jiān)管、效率優(yōu)先”，奉行金融自由化。美聯(lián)儲(chǔ)前任主席格林斯潘將之描述為“最少的監(jiān)管就是最好的監(jiān)管”。
2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之后，輕觸式監(jiān)管下金融體系的脆弱性超過了微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和宏觀層面的監(jiān)管能力，被認(rèn)為是本輪危機(jī)爆發(fā)的重要原因，金融監(jiān)管理論回到“安全與效率并重”，宏觀審慎管理的重要性逐漸成為共識(shí)，對(duì)中央銀行與金融穩(wěn)定的關(guān)系也有了重新認(rèn)識(shí)。
但從金融監(jiān)管理論來看，究竟什么樣的金融監(jiān)管體制能夠?qū)崿F(xiàn)安全與效率并重、既嚴(yán)格又富有彈性、可以有效平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范呢?我想從以下幾個(gè)角度談一談個(gè)人看法。
一、中央銀行與金融監(jiān)管的關(guān)系
一是中央銀行貨幣調(diào)控離不開金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合。從現(xiàn)代貨幣創(chuàng)造理論看，中央銀行的貨幣供給是外在貨幣(Outside Money)，金融體系內(nèi)部創(chuàng)造的貨幣是內(nèi)在貨幣(Inside Money)，貨幣調(diào)控是通過外在貨幣影響內(nèi)在貨幣從而實(shí)現(xiàn)貨幣調(diào)控的目標(biāo)。而監(jiān)管政策直接作用于金融機(jī)構(gòu)，權(quán)威性強(qiáng)、傳導(dǎo)快，具有引發(fā)內(nèi)在貨幣劇烈調(diào)整的威力，相當(dāng)大程度上決定了貨幣政策傳導(dǎo)的有效性。今年4月以來，我國金融監(jiān)管政策密集出臺(tái)，事實(shí)上造成了貨幣乘數(shù)和M2的下降?？梢?，即使中央銀行可以調(diào)控外在貨幣，但如果沒有有效的監(jiān)管作保證，外在貨幣投向何處、效率如何，這是中央銀行無法控制的，也無法保證金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
二是中央銀行履行金融穩(wěn)定職能需要獲得相關(guān)金融監(jiān)管信息。明斯基將融資分為三類：套期保值型、投機(jī)型和龐氏騙局。其中，套期保值融資(Hedge Finance)指依靠融資主體的預(yù)期現(xiàn)金收入償還利息和本金;投機(jī)融資(Speculative Finance)指融資主體預(yù)期的現(xiàn)金收入只能覆蓋利息，尚不足以覆蓋本金，必須依靠借新還舊;龐氏騙局(Ponzi Firm)，即融資主體的現(xiàn)金流什么也覆蓋不了，必需出售資產(chǎn)或不斷增加負(fù)債。一個(gè)穩(wěn)定的金融系統(tǒng)必然以套期保值型融資為主，在套期保值型融資為主的金融體系中引入部分投機(jī)型融資，能提高金融體系的效率。為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中央銀行天然承擔(dān)最后貸款人救助職能，必然要求中央銀行在法律上、管理上具備引導(dǎo)社會(huì)融資形成以套期保值融資為主的結(jié)構(gòu)的能力，而這種能力必然建立在中央銀行了解金融體系中各類型的融資及其相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管信息的基礎(chǔ)上。這樣就比較容易理解習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的“三個(gè)統(tǒng)籌”(*注：統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司，尤其是負(fù)責(zé)對(duì)這些金融機(jī)構(gòu)的審 慎管理;統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，包括重要的支付系統(tǒng)、清算機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)登記托管機(jī)構(gòu)等，維護(hù)金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健高效運(yùn)行;統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，通 過金融業(yè)全覆蓋的數(shù)據(jù)收集，加強(qiáng)和改善金融宏觀調(diào)控，維護(hù)金融穩(wěn)定。) ，以及宏觀審慎管理與中央銀行的關(guān)系。
三是中央銀行行使最后貸款人職能開展危機(jī)救助需要金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合。最后貸款人流動(dòng)性救助職能賦予了中央銀行作為危機(jī)救助最后防線的重要地位。作為最后貸款人的行動(dòng)指南，巴杰特(Bagehot)法則從19世紀(jì)以來就一直是中央銀行提供流動(dòng)性救助的重要遵循。因?yàn)閱栴}金融機(jī)構(gòu)是“微弱少數(shù)”，金融體系中的絕大多數(shù)銀行還是健全的，中央銀行既無責(zé)任也無必要為這小部分銀行提供無償救助，因此該法則要求中央銀行在流動(dòng)性危機(jī)時(shí)采取迅速果斷的行動(dòng)，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，同時(shí)遵守向流動(dòng)性困難而非財(cái)務(wù)困難的銀行提供流動(dòng)性支持的原則，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。流動(dòng)性困難的機(jī)構(gòu)要提供高質(zhì)量的抵押品，并對(duì)其收取懲罰性高利率。如果不參與事前事中監(jiān)管，且監(jiān)管信息無法有效共享，中央銀行很難清楚掌握銀行的資產(chǎn)狀況，因而難以做出準(zhǔn)確的救助決定，降低救助的效率。在這種情況下實(shí)施的救助，一部分事實(shí)上是在向已經(jīng)資不抵債的問題金融機(jī)構(gòu)輸血，中央銀行的最后貸款人職能被簡化為付款箱，存在嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。
二、監(jiān)管體制要激勵(lì)相容
一是監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)清晰明確。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主霍姆斯特姆(Holmstrom)及合作者米格羅姆(Milgrom)在對(duì)多任務(wù)委托代理的分析中指出，面臨多個(gè)任務(wù)目標(biāo)時(shí)，代理人有動(dòng)力將所有的努力都投入到業(yè)績?nèi)菀妆挥^察的任務(wù)上，而減少或放棄在其他任務(wù)上的努力。在金融監(jiān)管領(lǐng)域，我國的金融監(jiān)管者往往也直接承擔(dān)發(fā)展職能，監(jiān)管與發(fā)展的二元目標(biāo)的激勵(lì)下，監(jiān)管者會(huì)自然地傾向于成績更容易觀測的發(fā)展目標(biāo)，而相對(duì)忽視質(zhì)量不易觀測的監(jiān)管目標(biāo)。長期看，監(jiān)管與發(fā)展是統(tǒng)一的，即金融體系穩(wěn)定高效運(yùn)行并有效地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。但短期內(nèi)，監(jiān)管與發(fā)展可能出現(xiàn)政策傾向的不一致，存在目標(biāo)沖突，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管者以發(fā)展為重，監(jiān)管激勵(lì)不足的問題。從中央層面看，監(jiān)管部門以大為美，以發(fā)展壯大本行業(yè)本領(lǐng)域?yàn)閮?nèi)在動(dòng)力，在功能屬性相同的金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管競爭。監(jiān)管者之間的競爭并不一定是壞事，只是在同樣的金融產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一規(guī)制的前提下，監(jiān)管競爭易演變成競相降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管競次，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，必然損害監(jiān)管的有效性和金融穩(wěn)定。如果在統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)制的前提下，監(jiān)管者的競爭就會(huì)成為市場發(fā)展的競爭，成為監(jiān)管者改善公共服務(wù)、激發(fā)市場活力的動(dòng)力，是有利于市場的長期發(fā)展和穩(wěn)定的。從地方層面看，地方政府以動(dòng)員更多金融資源服務(wù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展為己任，與旨在維護(hù)金融穩(wěn)定的金融監(jiān)管職能，尤其是審慎監(jiān)管可能存在矛盾，地方政府承擔(dān)部分審慎監(jiān)管職能，但金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)又由中央政府負(fù)責(zé)，可能縱容地方層面對(duì)金融體系進(jìn)行行政干預(yù)，不利于金融體系的穩(wěn)定。
二是監(jiān)管權(quán)責(zé)應(yīng)對(duì)等。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究很早就意識(shí)到，監(jiān)管是監(jiān)管者行為的加總，監(jiān)管者可能出于個(gè)人利益的考量而偏離公共利益目標(biāo)，導(dǎo)致監(jiān)管失靈。一是金融監(jiān)管供求失衡。金融監(jiān)管是公共物品，但監(jiān)管者并不會(huì)毫無成本、毫不猶豫地按照公共利益提供公共物品。二是金融監(jiān)管存在尋租。只要政府通過監(jiān)管干預(yù)資源配置，私人部門就有租可尋，設(shè)租尋租降低資源配置效率。三是金融監(jiān)管存在俘獲，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能被監(jiān)管對(duì)象俘獲，監(jiān)管與公共利益無關(guān)，是利益集團(tuán)影響的結(jié)果。因此，激勵(lì)相容的監(jiān)管體制就是要通過合理的監(jiān)管分工、嚴(yán)格的問責(zé)懲戒、薪酬等正面激勵(lì)抑制監(jiān)管者偏離公共利益的沖動(dòng)，將監(jiān)管者的行為統(tǒng)一到金融監(jiān)管的整體目標(biāo)上來。
從監(jiān)管分工看，金融監(jiān)管的激勵(lì)理論指出，金融監(jiān)管的總體目標(biāo)以某種方式分解后交由若干監(jiān)管者承擔(dān)，這是監(jiān)管專業(yè)化和監(jiān)管范圍經(jīng)濟(jì)之間平衡的結(jié)果。如果分工出現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任不匹配，就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)重的激勵(lì)扭曲，有權(quán)無責(zé)往往權(quán)力濫用，有責(zé)無權(quán)則監(jiān)管目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。從金融風(fēng)險(xiǎn)事前事中事后管理看，承擔(dān)最后貸款人危機(jī)救助的中央銀行以及作為風(fēng)險(xiǎn)處置平臺(tái)的存款保險(xiǎn)，一旦與事前事中日常監(jiān)管分離，不僅危機(jī)救助和風(fēng)險(xiǎn)處置會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而缺乏效率，還會(huì)因日常監(jiān)管者不必完全承擔(dān)救助成本逆向激勵(lì)其道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，激勵(lì)相容的監(jiān)管分工下，危機(jī)救助者和風(fēng)險(xiǎn)處置者往往也承擔(dān)日常監(jiān)管職能。
以存款保險(xiǎn)為例，建立之初存款保險(xiǎn)主要是作為僅負(fù)責(zé)事后償付存款人的“付款箱”，但經(jīng)過金融風(fēng)險(xiǎn)的檢驗(yàn)，純粹的“付款箱”模式被證明是不成功的，其局限性在于僅承擔(dān)事后買單的責(zé)任，而不具備事前監(jiān)督的權(quán)力，責(zé)任明顯大過權(quán)力，難以有效應(yīng)對(duì)監(jiān)管寬容和道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致處置成本高昂，無法及時(shí)防范和有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)。從國際發(fā)展趨勢看，存款保險(xiǎn)制度模式逐漸向權(quán)責(zé)對(duì)稱的“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式收斂。一是存款保險(xiǎn)可實(shí)施基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的投保機(jī)構(gòu)適用較低的費(fèi)率，反之適用較高的費(fèi)率，促進(jìn)公平競爭，構(gòu)建正向激勵(lì)。二是賦予存款保險(xiǎn)早期糾正職能，存款保險(xiǎn)有權(quán)力檢查、干預(yù)問題銀行，在銀行資不抵債之前，盡早發(fā)現(xiàn)并采取措施，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)“早發(fā)現(xiàn)、早處置”。
從問責(zé)機(jī)制看，金融監(jiān)管者由于并不完全承擔(dān)監(jiān)管失誤導(dǎo)致危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)暴露的成本，導(dǎo)致監(jiān)管激勵(lì)不足，監(jiān)管的努力程度低于最優(yōu)水平。同時(shí)，即使有明確的監(jiān)管制度，監(jiān)管者也可能有法不依。問責(zé)機(jī)制就是要基于監(jiān)管失誤對(duì)監(jiān)管者施加懲戒，強(qiáng)化其監(jiān)管激勵(lì)。比如，2001年澳大利亞HIH保險(xiǎn)集團(tuán)倒閉，澳大利亞金融監(jiān)管局(APRA)被認(rèn)為嚴(yán)重的監(jiān)管失誤，并可能存在政治獻(xiàn)金的利益輸送，澳政府專門成立皇家調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，多名監(jiān)管人員受到問責(zé)并免職。
合理的監(jiān)管者薪酬水平也是“權(quán)責(zé)一致”、激勵(lì)相容的另一面。監(jiān)管的有效性相當(dāng)大程度上既取決于監(jiān)管者的主觀能動(dòng)性，又取決于監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象專業(yè)水平的對(duì)比。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)薪酬水平與市場差距過大的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人才不斷流失、監(jiān)管專業(yè)性下降無法避免。
三是監(jiān)管政策應(yīng)公開透明。迪瓦特旁(Dewatripont)和梯若爾(Tirole)等人的研究，將不完全契約理論引入金融監(jiān)管，指出由于監(jiān)管者容易受政治力量的影響，或被監(jiān)管俘獲而偏離公共利益的目標(biāo)，因此監(jiān)管政策的自由裁量權(quán)應(yīng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性相匹配：對(duì)獨(dú)立性較強(qiáng)、能將廣大金融消費(fèi)者利益內(nèi)化為自身目標(biāo)的監(jiān)管者，可以被賦予更多的相機(jī)監(jiān)管的權(quán)力;而對(duì)于獨(dú)立性較弱、受政治壓力及利益集團(tuán)的影響較大的監(jiān)管者，則應(yīng)當(dāng)采取基于規(guī)則的非相機(jī)性監(jiān)管制度，增加監(jiān)管政策的透明度，這也是《巴塞爾協(xié)議》等國際監(jiān)管規(guī)則的理論基礎(chǔ)。通過透明的監(jiān)管規(guī)則實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，在金融監(jiān)管發(fā)展的各個(gè)階段都有具體體現(xiàn)。比如巴杰特法則明確要求最后貸款人的流動(dòng)性支持必須以合格的抵押品和懲罰性利率為前提;微觀審慎監(jiān)管通過明確的資本充足率要求金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)總量(總資產(chǎn))與自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力(自有資本)相匹配;宏觀審慎監(jiān)管對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)施加更高的監(jiān)管要求，要求訂立“生前遺囑”，基于“大而不能倒”的隱性保護(hù)而提高監(jiān)管約束。
三、金融監(jiān)管與市場機(jī)制的平衡
監(jiān)管與市場的關(guān)系是金融監(jiān)管理論持久的爭論。監(jiān)管與市場互補(bǔ)、彌補(bǔ)市場失靈、克服金融市場的內(nèi)在缺陷是金融監(jiān)管的基本出發(fā)點(diǎn)。然而在金融監(jiān)管理論與實(shí)踐發(fā)展的歷程中，互補(bǔ)和替代很難有清晰明確的界限，分寸難以拿捏，監(jiān)管既容易缺位無法彌補(bǔ)市場失靈而產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，也容易越位抑制市場機(jī)制作用導(dǎo)致效率損失。我認(rèn)為，準(zhǔn)確界定監(jiān)管與市場的關(guān)系既應(yīng)從“大處著眼”，將金融監(jiān)管視為金融治理體系的一部分;也應(yīng)從“小處著手”，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)屬性加以區(qū)分、政府監(jiān)管應(yīng)主要應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
(一)金融監(jiān)管是金融治理體系的組成部分
金融監(jiān)管并非孤立的存在，而是金融治理體系的組成部分。金融部門的風(fēng)險(xiǎn)管理來自金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制和外部約束，內(nèi)部控制取決于公司治理及其相應(yīng)的制度安排，外部約束則包括政府監(jiān)管與市場監(jiān)督兩個(gè)方面。因此，金融治理體系應(yīng)是金融監(jiān)管由與其他市場化約束機(jī)制相互配合共同實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的目標(biāo)。
金融危機(jī)的教訓(xùn)顯示，金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性和韌性是保證金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)。而完善金融機(jī)構(gòu)的公司治理，有利于形成有效的決策、執(zhí)行、制衡機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)防控的要求真正落實(shí)于日常經(jīng)營管理之中。同時(shí)，明確金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗時(shí)的市場化退出機(jī)制，包括風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)存款人的保護(hù)等，能有效防止銀行擠兌。這些市場化的約束機(jī)制，使得高杠桿、低資本、不良貸款等現(xiàn)象均不得寬容，有助于從內(nèi)在提高金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性，在微觀、局部的風(fēng)險(xiǎn)防范上往往比政府監(jiān)管更有效率。
然而從我國實(shí)踐中，市場化約束機(jī)制的作用往往沒有充分發(fā)揮，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)事前事中管理完全依靠金融監(jiān)管，最終形成中央銀行最后貸款人的無限責(zé)任。
從公司治理看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)很多時(shí)候行使的是行業(yè)主管部門的職能，著眼點(diǎn)往往是如何“管企業(yè)”，而不是考慮如何完善企業(yè)的公司治理。近年來，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，頻繁派人出任被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高管，導(dǎo)致監(jiān)管部門和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事關(guān)系復(fù)雜，既影響監(jiān)管的獨(dú)立性，又干擾了金融機(jī)構(gòu)人事制度改革。同時(shí)，監(jiān)管部門還制度化派員列席金融機(jī)構(gòu)股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部會(huì)議并發(fā)表意見，影響董事、監(jiān)事履職，干涉金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營。監(jiān)管部門與股東單位存在管理界限不清的問題，使得金融機(jī)構(gòu)同一事項(xiàng)要面臨多個(gè)“婆婆”不一致的要求，有時(shí)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無所適從，甚至導(dǎo)致資本約束等監(jiān)管要求流于形式。相反，《G20/OECD公司治理原則》提出的“為金融機(jī)構(gòu)建立完善穩(wěn)健的公司治理架構(gòu)提供指導(dǎo)，定期評(píng)估公司治理政策、措施和執(zhí)行情況，并要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)質(zhì)性缺陷等采取有效措施和手段”等有利于完善公司治理的工作，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻很少涉及。
從風(fēng)險(xiǎn)處置和市場退出機(jī)制看，我國近年來在處置金融風(fēng)險(xiǎn)存在很多缺陷和不足，集中體現(xiàn)為監(jiān)管部門行政處置的模式存在諸多弊端，以及存款保險(xiǎn)市場化處置機(jī)制作用受到制約。一是監(jiān)管職責(zé)與處置目標(biāo)不一致，缺乏及時(shí)啟動(dòng)處置的內(nèi)在動(dòng)力。從監(jiān)管部門的立場出發(fā)，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后通常希望推遲處置時(shí)間，容易錯(cuò)過最佳處置時(shí)機(jī)。二是缺乏專業(yè)化的處置平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)處置的市場化程度不高，處置效率低下。大量退市機(jī)構(gòu)“僵而不死、死而不葬”現(xiàn)象普遍，資產(chǎn)“冰棍效應(yīng)”日增，清算費(fèi)用和損失日益擴(kuò)大。三是缺乏正向的激勵(lì)約束機(jī)制，容易引發(fā)金融體系道德風(fēng)險(xiǎn)。由于監(jiān)管部門不承擔(dān)處置成本，處置成本主要由國家承擔(dān)，導(dǎo)致市場約束弱化，容易鼓勵(lì)或誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)的惡意經(jīng)營行為。四是各監(jiān)管部門自建救助機(jī)制，處置政策碎片化，既違背了投資者風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的基本原則，不利于打破剛性兌付;在風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)又難以真正實(shí)現(xiàn)“自救”，不得不依賴中央銀行的最后貸款人救助。
(二)政府監(jiān)管以守住系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線為重點(diǎn)
自誕生起，金融監(jiān)管理論就區(qū)分系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并采取差異化政策應(yīng)對(duì)：政府監(jiān)管主要是針對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，非系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)主要由市場自律解決。巴杰特法則要求中央銀行提供流動(dòng)性救助以應(yīng)對(duì)流動(dòng)性短缺的系統(tǒng)性性沖擊為目標(biāo)，不是拯救個(gè)別金融機(jī)構(gòu)，即最后貸款人是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的救助者，非系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由市場自主出清。此后，雙峰監(jiān)管(以審慎監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)并重的監(jiān)管體系)理念中審慎監(jiān)管又以系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與非系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為界，分為宏觀審慎和微觀審慎。旨在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的宏觀審慎一直是公共部門的職責(zé)，而微觀審慎監(jiān)管可在一定程度上讓渡于市場自律。
區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)屬性，政府監(jiān)管以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)宏觀金融穩(wěn)定為重點(diǎn)，是基于“安全與效率”界定的監(jiān)管與市場的邊界。一方面，如果風(fēng)險(xiǎn)屬于非系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，那么金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢性是有限的，對(duì)金融安全的威脅較小，因此宜以微觀審慎的合規(guī)監(jiān)管為主，可以更多的依靠市場自律承擔(dān)部分監(jiān)管職責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)處置主要借助存款保險(xiǎn)的市場化處置方式，這樣可充分發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰的作用，形成正確的市場紀(jì)律。另一方面，如果風(fēng)險(xiǎn)屬于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，那么風(fēng)險(xiǎn)防范必須堅(jiān)持底線。鑒于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)巨大的外溢性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，危機(jī)救助和風(fēng)險(xiǎn)處置不僅需要存款保險(xiǎn)，還必然涉及中央銀行最后貸款人職能甚至財(cái)政資金的參與，政府部門需要大量調(diào)用社會(huì)資源深度介入。因此在事前事中監(jiān)管中，除了微觀審慎監(jiān)管要求外，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范必然要求施加逆周期、降低風(fēng)險(xiǎn)傳染、限制“大而不能倒”的宏觀審慎管理要求，這是風(fēng)險(xiǎn)管理事前事中事后的權(quán)責(zé)一致，激勵(lì)相容。
四、監(jiān)管要有效平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范
最近一次的全球性金融危機(jī)表明，如果金融創(chuàng)新缺乏完善的制度環(huán)境，則容易脫離開實(shí)體經(jīng)濟(jì)，走上盲目擴(kuò)張、盲目發(fā)展的道路。為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，游離于實(shí)體經(jīng)濟(jì)之外的“概念化、泡沫化”金融創(chuàng)新，終將成為無源之水、無本之木，只是曇花一現(xiàn)。浮華褪去之后，不僅不能起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，反而給金融業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來巨大的災(zāi)難。
作為支持金融創(chuàng)新健康發(fā)展的重要制度，金融監(jiān)管應(yīng)對(duì)不同形式的金融創(chuàng)新采取差異化的應(yīng)對(duì)。一是首先要區(qū)分審慎監(jiān)管與非審慎監(jiān)管，對(duì)原本應(yīng)是非審慎監(jiān)管的業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)，從事了應(yīng)審慎監(jiān)管的銀行業(yè)務(wù)，對(duì)這種屬于違反監(jiān)管規(guī)定的所謂金融創(chuàng)新，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行取締，比如近年來部分P2P平臺(tái)以金融創(chuàng)新的名義發(fā)展的資金池業(yè)務(wù)。二是對(duì)明顯屬于規(guī)避監(jiān)管、監(jiān)管套利的金融產(chǎn)品，金融監(jiān)管也應(yīng)主動(dòng)打擊，比如部分金融機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品名為發(fā)展直接融資，實(shí)際是走樣的信貸替代產(chǎn)品，資金投向限制性領(lǐng)域，博弈宏觀調(diào)控。三是對(duì)確有創(chuàng)新價(jià)值，且功能屬性與現(xiàn)有金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品相同的金融創(chuàng)新，應(yīng)按照功能監(jiān)管的原則，施加統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，比如目前的資管產(chǎn)品。四是對(duì)暫難以準(zhǔn)確定位的金融創(chuàng)新，可以考慮借鑒國際上沙箱監(jiān)管的嘗試，監(jiān)管者應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)警覺性，不能只在出現(xiàn)問題后才采取行動(dòng)，要有預(yù)判、有預(yù)案。五是基于互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的區(qū)域?qū)傩匀找嫒趸瑧?yīng)進(jìn)一步理順政府與市場、中央與地方的監(jiān)管關(guān)系，確保中央監(jiān)管部門與地方監(jiān)管部門高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線
