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河南山東1億元“對賭”：現(xiàn)實版“魯豫有約”
河南山東1億元“對賭”：現(xiàn)實版“魯豫有約”
文/ 趙越
最近，山東和河南帶來一份“魯豫有約”——《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》。
根據(jù)協(xié)議，河南省與山東省將對黃河干流跨省界斷面(劉莊國控斷面)的水質(zhì)年均值及3項關(guān)鍵污染物的年均濃度值進行“對賭”。
水質(zhì)方面，若水質(zhì)全年均值達到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，雙方互不補償；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每改善一個水質(zhì)類別，山東省給予河南省6000萬元補償資金；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每惡化一個水質(zhì)類別，河南省給予山東省6000萬元補償資金。
污染物方面，控斷面3項關(guān)鍵污染物年度指數(shù)每同比下降1個百分點，山東省給予河南省100萬元補償；每同比上升1個百分點，河南省給予山東省100萬元補償，該項補償上限為4000萬元。
上述協(xié)議實施期限為2021年至2022年。換言之，上述協(xié)議基本簽訂之日起已經(jīng)生效。
黃河途經(jīng)九省，而黃河污染治理一直都是沿岸省份的難點。究竟是什么驅(qū)動，讓處于黃河中下游和下游的河南和山東簽訂這份對賭協(xié)議？
協(xié)議對誰更有利？
關(guān)于水質(zhì)的對賭條款，處于上游的河南省，似乎發(fā)揮著決定性作用。
根據(jù)已經(jīng)公開的條款內(nèi)容，可以理解為河南山東的黃河干流跨省界斷面水質(zhì)達到Ⅱ類，山東補償河南6000萬；水質(zhì)達到Ⅲ類，兩省互不相欠；如果水質(zhì)平均值只能達到Ⅳ級，那么河南賠償山東6000萬。
不少業(yè)內(nèi)專家直言，目前情況看，黃河水在河南、山東跨省界斷面達到Ⅱ級，難度非常大，甚至全面達到Ⅲ類也并不容易。
黃河干流能達到Ⅱ級水質(zhì)的，目前可能只有青海段。即使年徑流量遠超黃河的長江或者珠江，途經(jīng)大型工業(yè)城市之后，水質(zhì)也僅能保持Ⅲ級。只有類似漓江這樣的江河，干流水質(zhì)常年保持Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。
河南境內(nèi)，黃河生態(tài)治理難度仍然不小。
蟒河是黃河左岸的一條支流，流經(jīng)濟源市、沁陽市、孟州市和溫縣，于武陟縣注入黃河。多年來，蟒河一直是黃河河南段水質(zhì)墊底的支流。
濟源市生態(tài)環(huán)境局監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，蟒河出境斷面南官莊水質(zhì)已經(jīng)由2018年前的V類、劣V類改善為Ⅳ類水質(zhì)。盡管近幾年治理取得較大成效，但在蟒河入黃河處，斷面仍然只是Ⅳ類水質(zhì)。
生態(tài)環(huán)境部最新公布的《2021年1-3月國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量狀況排名后30位城市》榜單中，河南的濮陽市、開封市、新鄉(xiāng)市、鶴壁市分別排名倒數(shù)第5、倒數(shù)第11、倒數(shù)第17和倒數(shù)第20。上述4個地級市均處于黃河沿岸。
河南和山東的對賭協(xié)議，還包括對3種主要污染物——COD(化學(xué)需氧量)、氨氮、總磷指標(biāo)的考核。廣州友宏環(huán)保科技有限公司資深污水處理工程師呂巖告訴中國新聞周刊，上述三種污染物，特別是COD，主要出自工業(yè)污水。
黃河在河南流經(jīng)8個地級市，其中包括省內(nèi)最大的兩個工業(yè)城市：鄭州和洛陽。2020年，鄭州GDP達到1.2萬億元，洛陽GDP達到5128億元。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄭州人口已經(jīng)突破1270萬，洛陽也擁有705萬人口。
“想長期有效減少主要污染物，需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。把相似的污染企業(yè)集中在一個工業(yè)園中，目前看來是行之有效的做法。比如冶金企業(yè)集中于一個工業(yè)園，印染企業(yè)集中在一個工業(yè)園，再集中建立污水處理設(shè)備?！眳螏r表示。
與山東簽訂對賭協(xié)議前一個月，河南省剛剛公布新的《河南省黃河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。
從水量到水質(zhì)
對賭協(xié)議背后，是河南與山東兩省關(guān)于黃河水由來已久的博弈。
中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長于文軒對中國新聞周刊表示，山東省和河南省以“協(xié)議”這樣一種具有司法機制性質(zhì)的措施來實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)，如果協(xié)議得到嚴(yán)格執(zhí)行，顯然有利于黃河水質(zhì)的改善。
黃河流經(jīng)全國九省，是中國第二大河，但每年的徑流量，僅占全國河川徑流量的2%?？偭坎坏介L江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%。
即便如此，黃河以2%的年徑流量，承擔(dān)著全國12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任務(wù)。極為有限的黃河水，是沿途各省份生活和經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。
有限的水資源，沒少讓黃河沿岸各省“你爭我搶”，河南和山東當(dāng)然不例外。
過去數(shù)年，分別處于黃河中下游和下游的河南和山東各級地市，為了自身的發(fā)展，一直為黃河用水量指標(biāo)暗自較量。近年來隨著環(huán)保要求的逐漸提升，水質(zhì)成為沿黃各省市新的博弈點。
2020年6月，河南省濮陽市市長楊青玖，就黃河水污染問題狀告山東聊城德豐化工有限公司(以下簡稱“德豐化工”)。
據(jù)悉，2019年，德豐化工累計將270余噸廢酸液運輸?shù)藉ш柧硟?nèi)，非法傾倒入河南、山東兩省的“界河”——黃河的支流金堤河，造成嚴(yán)重污染。案發(fā)后，濮陽市應(yīng)急處置。濮陽市政府作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，要求德豐化工賠償551.6萬元。2020年底，河南省高院對此案作出終審判決，判處德豐化工賠償551.6萬元。
事實上，上世紀(jì)90年代起，黃河流域水質(zhì)不斷惡化，河南和山東均深受其害。一方面誰都不愿接受上游污水，另一方面，為了發(fā)展經(jīng)濟，兩省都有各自的排污需求。
為解決類似問題，中央在各省市區(qū)的重要河流交界斷面上，設(shè)立了“在線水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)”，對每個斷面設(shè)定考核目標(biāo)。其要求是，無論上一個斷面的實際來水是什么狀況，下一個斷面的水質(zhì)都得達到考核要求；省市區(qū)內(nèi)部的小斷面也執(zhí)行這套考核方法，層層壓實責(zé)任。
考核的好處在于責(zé)任方明確。但在實際操作中，一旦上游斷面由于或主觀或客觀的原因，造成來水超標(biāo)，如果下游河段承擔(dān)全部治理責(zé)任，對下游來說難免有失公允。
流域補償也因此逐漸受到各地認(rèn)可。
于文軒分析，流域補償機制有助于彌補有關(guān)各方面實施生態(tài)環(huán)境保護措施的成本，可以激發(fā)保護生態(tài)環(huán)境的積極性。
賭金少不少？
山東和河南的“對賭”，并非全國首例流域補償協(xié)議。早在2011年，為保護新安江水源，就開始了國內(nèi)第一例生態(tài)補償試點。浙江和安徽約定，在監(jiān)測年度內(nèi)，以兩省交界處水域為考核標(biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由下游浙江補償安徽1億元，劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，由安徽補償浙江1億元。此后新安江流域水質(zhì)改善明顯。
新安江之后，汀江—韓江流域、東江流域也出現(xiàn)了跨省流域的補償對賭，但是涉及黃河流域的補償對賭，尚屬首次。
不同于已經(jīng)完成省級對賭的新安江或者其他區(qū)域性河流，黃河作為中國的母親河，不僅流域范圍極廣，在全國河流治理中，難點也較多。
清華海峽研究院生態(tài)中國創(chuàng)新中心主任傅濤告訴中國新聞周刊，此次山東和河南的“賭約”，還有許多值得完善的地方。
“公開信息說水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每改善一個水質(zhì)類別，山東省要給予河南省6000萬元，但具體水質(zhì)類別還應(yīng)繼續(xù)細化，比如可以把Ⅲ類分成多個檔次，而不是直接Ⅲ類到Ⅱ類?！备禎a充道，就兩個省份的體量以及黃河保護的重要性而言，6000萬—1億的“賭金”實在太少。不過考慮到是第一年，以后兩省新的協(xié)定可能會加碼。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在黃河流域水資源保護工作中，碎片化管理方式與流域整體性的自然本質(zhì)之間的矛盾，導(dǎo)致各地方政府在執(zhí)行中央政策時，一度出現(xiàn)只顧單兵作戰(zhàn)，甚至一度出現(xiàn)相互不配合現(xiàn)象。
于文軒對中國新聞周刊表示，在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護方面，無論是河南省、山東省還是其他省份，以協(xié)議的形式實現(xiàn)生態(tài)補償目標(biāo)固然重要，但更為重要的可能需要在充分考慮有關(guān)各省各方面實際情況的基礎(chǔ)上，形成有效的生態(tài)保護協(xié)同和協(xié)調(diào)機制。
具體而言，于文軒介釋，這一機制可以由水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門和黃河流域的省級人民政府的代表人員組成，并設(shè)立專家委員會提供支持，統(tǒng)籌黃河流域生態(tài)保護的重大政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨省的重大生態(tài)環(huán)境保護事項。這樣的協(xié)作和協(xié)同機制，輔以生態(tài)保護補償協(xié)議這樣的具有機制性質(zhì)的措施，會取得更好的生態(tài)環(huán)境保護效果。
私法
有分析認(rèn)為，明確各級政府以及各環(huán)保管理部門間的責(zé)權(quán)，摸索省際之間的區(qū)域利益協(xié)調(diào)關(guān)系，打破行政區(qū)劃界限，追求各區(qū)域的共同利益，對于黃河治理，異常重要。
關(guān)于廣闊范圍內(nèi)的跨流域的保護，世界范圍內(nèi)也有不少值得借鑒的案例。
美國1965年制定的《水資源規(guī)劃法案》是歷史上第一部綜合性全國流域立法；法國1964年制定的《水法》將全國劃分為六大流域，建立了以流域為基礎(chǔ)的水資源管理體制，1992年在《水法》中將水管理機構(gòu)設(shè)置為國家級、流域級、地方級等幾個層次，明確規(guī)定“實行以自然水文流域為單元的流域管理模式”；澳大利亞2007年按照流域綜合管理理念制定了第一部全國性《水法》，標(biāo)志著墨累－達令流域由原來的主要依托州的分散化立法轉(zhuǎn)為強化聯(lián)邦權(quán)力的流域統(tǒng)一立法。
傅濤對中國新聞周刊表示，山東和河南的“賭約”只是走出了第一步，未來，整個黃河流域省份應(yīng)該共建一個補償基金，只要在黃河沿岸發(fā)展，就應(yīng)該從自己稅收中拿一筆錢到黃河的生態(tài)基金。
“生態(tài)補償?shù)谋疽馐茄a償生態(tài)，而不是補償行政機構(gòu)。黃河是我們的母親河，建立這個基金的本意，是補償黃河生態(tài)?！彼f。
