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加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束正當其時
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式公布《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)?！吨笇б庖姟肥锹鋵嵢珖鹑诠ぷ鲿h、中央財經(jīng)委員會第一次會議、中央全面深化改革委員會第二次會議既定的把國有企業(yè)降杠桿作為重中之重部署的具體舉措，也是打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)總體戰(zhàn)略的重要組成部分。
要在2020年以前打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，切實降低我國經(jīng)濟的債務風險，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展，必須有針對性地下大力、出硬招，切實降低國有企業(yè)杠桿率。為此，《指導意見》在國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的目標、對象范圍、效果評判、節(jié)奏、措施、組織實施及文件定位方面提出了有針對性和綜合性的要求，確保國有企業(yè)降杠桿取得實效。
長短兼顧定目標，標本兼治評效果
在目標上，既強調了短期必須實現(xiàn)的目標，也提出了長期要保持的目標。黨中央、國務院提出要在2020年以前打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，這要求作為降杠桿重點工作的國有企業(yè)必須在2020年以前取得實效。因此，《指導意見》提出，全國國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率在2020年末要較2017年末下降2個百分點左右;同時，《指導意見》也提出了長期性目標，要求在2020年后國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率要基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。這種長短兼顧的設計不僅可短期內推動國企降杠桿取得實效，也確保了長期內國企杠桿率不會降后復升。
在效果評判上，既強調國有企業(yè)降杠桿的直接效果，也注重國有企業(yè)深化改革的效果。國有企業(yè)杠桿率是我國企業(yè)部門杠桿率高企的重要原因，2020年底前有效降低國有企業(yè)杠桿率是打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重要組成部分，必須完成。但也應該認識到，國有企業(yè)資產(chǎn)負債率高、資產(chǎn)回報率低并存的現(xiàn)象是表象，根上還是國有企業(yè)預算軟約束所導致的治理結構不完善和運營低效;《指導意見》對此做了精心的設計，要求國有企業(yè)通過開展混合所有制改革、增加股權融資、市場化債轉股等措施推動降杠桿，這實際上意味著“倒逼”國有企業(yè)通過上述措施轉變發(fā)展模式和切實深化改革，最終建立國有企業(yè)資產(chǎn)負債自我約束的長效機制。
全覆蓋而不一刀切，節(jié)奏快而兼有統(tǒng)籌，外力推而促內力強
在對象范圍上，既強調全面覆蓋約束，也強調分類約束、因企約束?！吨笇б庖姟返募s束對象范圍是全部國有企業(yè)，包括中央國企和地方國企、金融企業(yè)和非金融企業(yè)以及地方政府融資平臺公司等，只要資產(chǎn)負債率高、債務風險大，都應按照要求降低資產(chǎn)負債率。同時，《指導意見》也充分考慮到了不同行業(yè)和不同企業(yè)的異質性特征，除對金融類、郵政、鐵路總公司等企業(yè)做特殊性要求外，主要是分行業(yè)劃定資產(chǎn)負債率預警線和重點監(jiān)管線，以體現(xiàn)行業(yè)差異性;對發(fā)展前景好償債風險不高但資產(chǎn)負債率較高的企業(yè)，《指導意見》也做了安排，如提出將根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)負債率是否超過預警線和重點監(jiān)管線作為標準的同時，綜合考慮企業(yè)流動比率、速動比率、利息保障倍數(shù)等輔助性指標評判企業(yè)債務風險，再確定重點關注名單和重點監(jiān)管名單，并依據(jù)名單施加不同的約束措施。這些差異性安排的目的，就是要盡可能對高資產(chǎn)負債率、高債務風險企業(yè)實現(xiàn)精準約束，避免“一刀切”對優(yōu)質企業(yè)形成“誤傷”。
從節(jié)奏上看，既強調積極嚴格約束，又強調統(tǒng)籌穩(wěn)妥約束。積極嚴格方面，《指導意見》提出了2020年前降低2個百分點左右的硬性要求，對列入重點關注名單和重點監(jiān)管名單的企業(yè)加大考核力度，對列入重點監(jiān)管名單的企業(yè)又額外施加原則上不得新增金融債務等更為嚴格的約束。統(tǒng)籌穩(wěn)妥方面，《指導意見》提出了厘清政府債務與企業(yè)債務邊界，防止政府隱性債務過多由企業(yè)承擔，同時強調了政府要多渠道增加國有企業(yè)資本，當以破產(chǎn)方式降低國有企業(yè)杠桿率時，還要做好相關的維護社會穩(wěn)定工作，確保資產(chǎn)負債約束的節(jié)奏穩(wěn)妥有序。
從約束措施上看，既強調外部力量約束，也突出企業(yè)內部自我約束。外部約束是硬約束，是內部約束發(fā)揮作用的助推力?！吨笇б庖姟分械耐獠考s束包括，國有資產(chǎn)管理部門要明確重點關注名單和重點監(jiān)管名單;列入重點監(jiān)管名單的企業(yè)還要明確降低資產(chǎn)負債率的目標和時限，不得實施推高資產(chǎn)負債率的投資，金融機構原則上不得新增債務融資，等等。在外部硬約束的“壓力”下，《指導意見》要求企業(yè)啟動相應的內部約束措施，如合理設定自身資產(chǎn)負債率水平和負債結構，加強資產(chǎn)負債約束日常管理，強化對子企業(yè)資產(chǎn)負債約束，特別是要推動企業(yè)降本增效和增強內源性資本積累能力。
組織實施體系完整，政策文件體系協(xié)調
從組織實施上看，既強調企業(yè)是落實資產(chǎn)負債約束的第一責任主體，又突出國有企業(yè)資產(chǎn)管理部門、牽頭部門、審計部門和各級人民代表大會各司其職。資產(chǎn)負債約束的終端主體是國有企業(yè)自身，因此，對落實資產(chǎn)負債約束不力的國有企業(yè)負責人及負有直接責任人員，《指導意見》提出要從嚴從重處罰。除企業(yè)外，《指導意見》對外部約束力量的組織實施也做了周密安排，如，國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束牽頭部門要負責組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調、檢查督導和監(jiān)督問責;國有資產(chǎn)管理部門負責對履行出資人責任或管理責任的國有企業(yè)分解任務指標、細化要求、加強指導和嚴格考核;審計部門對各政府部門和企業(yè)落實情況依法獨立開展審計監(jiān)督，確保資產(chǎn)負債約束落實到位;各級人民政府定期向本級人大常委會報告國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束情況。由此，《指導意見》形成了企業(yè)—政府—人民代表大會聯(lián)動的全方位國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束組織實施體系。
從文件定位上看，既有自身特點，又與已出臺文件協(xié)調配合?！吨笇б庖姟肥菍ｉT針對國有企業(yè)降杠桿的政策措施，直接明確了降低國有企業(yè)資產(chǎn)負債率的目標和時限，這是其最鮮明的特征。同時，《指導意見》也與已出臺的多項政策措施形成協(xié)調統(tǒng)一的政策體系，共同發(fā)揮對國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的作用，如，《關于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》及附件《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》所提出的債轉股、兼并重組、依法破產(chǎn)等措施也是國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率的重要方式;又如，金融機構可按照《銀行業(yè)金融機構聯(lián)合授信管理辦法(試行)》要求對列入重點關注名單企業(yè)實施聯(lián)合授信約束;再如，“僵尸企業(yè)”多為高負債國有企業(yè)，國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束與現(xiàn)有的處置“僵尸企業(yè)”工作也將實現(xiàn)有機結合等等。
降低國有企業(yè)杠桿率是降杠桿工作的重中之重?！吨笇б庖姟纷鳛閲衅髽I(yè)降杠桿的綱領性綜合性文件，無疑將成為推動國有企業(yè)降杠桿的實招硬招。在確保2020年前打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略背景下，《指導意見》的出臺和實施正當其時。下一步，各相關黨政部門、國有企業(yè)及金融機構要切實按照《指導意見》的要求開展工作，確保國有企業(yè)降杠桿取得實效，降低宏觀債務風險，推動資金要素配置效率提升，促進國有資本做強做優(yōu)做大，實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)健康和高質量發(fā)展。
(作者單位為國家發(fā)展改革委經(jīng)濟研究所)
