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嚴(yán)格執(zhí)行國有金融資本穿透管理
7月25日，財政部官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于貫徹落實<中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見>的通知》(下稱《通知》)。通知表示，要把完善國有金融資本管理體制擺在突出位置，國有金融資本出資人職責(zé)應(yīng)該由一個部門集中統(tǒng)一行使，不能九龍治水、各管一攤;要對國有金融資本實行統(tǒng)一授權(quán)管理，強(qiáng)化國有產(chǎn)權(quán)全流程監(jiān)管。
《通知》是對此前7月8日公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)的細(xì)化。在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，《通知》提出準(zhǔn)確把握國有金融資本的范疇、認(rèn)真落實履行國有金融資本出資人的主體責(zé)任、扎實推進(jìn)國有金融資本的集中統(tǒng)一管理、嚴(yán)格執(zhí)行國有金融資本的穿透管理等多項要求。
對比《通知》與《指導(dǎo)意見》，在內(nèi)容上有何不同?我們對國有金融資本的出資人權(quán)利和穿透管理做出了重點(diǎn)解讀。
■ 細(xì)則
1
國有金融資本出資人職責(zé)
《指導(dǎo)意見》明確國有金融資本屬于國家所有即全民所有，國務(wù)院代表國家行使國有金融資本所有權(quán)，國務(wù)院和地方人民政府依照法律法規(guī)，分別代表國家履行出資人職責(zé)，各級財政部門根據(jù)本級人民政府授權(quán)，集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責(zé)。
《通知》提出，財政部門尚未履行國有金融資本出資人職責(zé)或履職不到位的地方，要按要求積極跟進(jìn)、切實履職。部分地方條件暫不成熟的，可以分級分類委托其他部門、機(jī)構(gòu)管理國有金融資本，實行委托管理的地方要設(shè)立過渡期，同時做到財政部門出資人身份不變、管理規(guī)則不變、管理責(zé)任不變、全口徑報告職責(zé)不變。
2
國有金融資本的集中統(tǒng)一管理
《指導(dǎo)意見》明確財政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的國有金融資本管理規(guī)章制度，各級財政部門依法依規(guī)履行國有金融資本管理職責(zé)，負(fù)責(zé)組織實施基礎(chǔ)管理、經(jīng)營預(yù)算、績效考核、負(fù)責(zé)人薪酬管理等工作。
《通知》提出，履行出資人職責(zé)的各級財政部門對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權(quán)利。
3
國有金融資本的穿透管理
《指導(dǎo)意見》明確財政部遵循實質(zhì)重于形式的原則，以公司治理為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)監(jiān)管為手段，對國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實施資本穿透管理，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制。
《通知》提出，各級財政部門要落實分級管理責(zé)任，按照穿透原則，對中央和地方各級國有金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國有金融資本投向等宏觀政策執(zhí)行情況監(jiān)督，嚴(yán)格落實國有金融資本管理制度。國有金融機(jī)構(gòu)母公司須加強(qiáng)對集團(tuán)內(nèi)各級子公司的資本穿透式管理，嚴(yán)格股東資質(zhì)和資金來源審查，確保國有金融資本基本管理制度層層落實到位。
【分析】
規(guī)范出資人和代理人關(guān)系方便參與市場競爭
加強(qiáng)國有金融資本集中統(tǒng)一管理，明確由財政部門履行國有金融資本出資人職責(zé)，是核心要求之一。此前我國國有金融資本長期實行多頭監(jiān)管，統(tǒng)一歸口到財政部之后，各級財政部門對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等權(quán)利，可總結(jié)為“管人、管事、管資產(chǎn)”，其中“管人”最受關(guān)注。
國資委研究中心副研究員周麗莎對新京報記者表示，財政部履行出資人職能，有權(quán)選擇管理者，此“管理者”指代表出資人職責(zé)的管理者，屬于委任制領(lǐng)導(dǎo)的范疇。在國有金融機(jī)構(gòu)實際的市場化運(yùn)營中，還有聘任制領(lǐng)導(dǎo)，這部分管理者由董事會決定其選聘、考核和薪酬，實行市場化機(jī)制。因此，由財政部門選擇管理者，并不影響國有金融企業(yè)的市場化經(jīng)營，以及企業(yè)的自主治理。
中國社科院金融政策研究中心主任何海峰對新京報記者表示，《指導(dǎo)意見》的總體方向，是將國有金融資本管理由原來的行政化管理向市場化管理轉(zhuǎn)變，要建立健全更加現(xiàn)代化的國有金融資本管理方式，本質(zhì)上還是要解決和完善委托代理關(guān)系。參與重大決策、挑選管理者本身就是資本所有者應(yīng)該享受的基本權(quán)利，“過去正是因為我們對出資人代表，以及經(jīng)營管理層之間缺少明確的劃分，造成了一些國有金融企業(yè)、國有金融資產(chǎn)配置上出現(xiàn)了一些問題”。
他認(rèn)為，出資人和代理人關(guān)系規(guī)范后，有利于國有金融企業(yè)參與市場競爭，加上對高管層管理的考核、對企業(yè)經(jīng)營績效的測評等制度，實際上厘清了國有金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向和重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。
穿透式管理需財政部門與金融監(jiān)管部門分工協(xié)同
與防范化解金融風(fēng)險的總體要求一致，《通知》提出要從各級財政部門監(jiān)督、國有金融機(jī)構(gòu)母公司管理兩方面進(jìn)行穿透式管理。
何海峰提出，各級財政部門的監(jiān)督作用，實際上需要與金融監(jiān)管部門之間進(jìn)行協(xié)同。目前我國已經(jīng)形成“一委一行兩會”的新金融監(jiān)管體系，主要負(fù)責(zé)對各類所有制金融機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管，主要管風(fēng)險、法人和準(zhǔn)入三個方面。而財政部門對于國有金融機(jī)構(gòu)行使的是內(nèi)部監(jiān)督，主要是代表出資人職權(quán)和承擔(dān)保值增值的責(zé)任。因此，金融監(jiān)管部門從外部進(jìn)行市場監(jiān)管，財政部門從內(nèi)部監(jiān)督，雙方加強(qiáng)信息溝通形成合力，對國有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營情況、股東情況起到更加有效的穿透效果。
國有金融機(jī)構(gòu)母公司的管理，主要是從嚴(yán)格股東資質(zhì)和資金來源審查入手。何海峰表示，這實際上是從源頭上把控風(fēng)險，做好對股東及其一致行動人、關(guān)聯(lián)方的資質(zhì)審查，包括資金來源審查，才能夠從源頭上解決風(fēng)險問題。國有金融資本要優(yōu)化配置格局，在一些競爭性、市場性的領(lǐng)域，可以讓更廣泛的社會資本甚至國際資本進(jìn)入。在這一過程中，國有金融機(jī)構(gòu)母公司對于子公司的各類股東進(jìn)行嚴(yán)格的穿透式管理，可以保證金融安全，實現(xiàn)自身發(fā)展需要。
本版采寫/新京報記者 顧志娟
